Revista Tendência – RJ – Data não identificada
Assunto: Comissão de Orçamento
Logo após assumirem a Presidência da Câmara e a Presidência do Senado, o deputado Luiz Eduardo Magalhães e o senador José Sarney manifestaram publicamente a intenção de reformular a Comissão Mista do Orçamento. A razão é bastante evidente: conscientes da necessidade de recuperar a desgastada imagem do Poder Legislativo, Sarney e Magalhães sabem que um dos fatores que mais contribuem para esse desgaste é exatamente a Comissão que virou assunto de manchetes de jornais e revistas em razão do escândalo dos “anões”. A reformulação inclui desta forma a meta de “moralização”, uma tarefa difícil em decorrência de velhos vícios, de interesses paroquiais e da própria complexidade da matéria.
Para cada ponto abordado há um elenco significativo de sugestões e, conseqüentemente, de divergências. Um deles diz respeito ao próprio tamanho da comissão, hoje integrada por 21 senadores e 63 deputados. Há quem pretenda reduzi-la para algo como 20 integrantes, todos “especialistas” no assunto. Outro ponto refere-se à curta duração do mandato da comissão: ela é constituída para apreciar o Orçamento a cada ano, e ao final dos trabalhos é diluída para que outra composição seja eleita. O deputado Zaire Rezende (PMDB-MG), integrante da comissão que apreciou o Orçamento para 1995, observa que muitas vezes o parlamentar leva “alguns meses” para entender de Orçamento. Quando começa a se tornar um “especialista”, termina seu mandato na Comissão.
Outra questão altamente polêmica diz respeito à função meramente “autorizativa” da peça orçamentária, ou seja, o que o Congresso aprova não será obrigatoriamente cumprido pelo Executivo, que apenas está “autorizado” a seguir – ou não – o que foi aprovado. Isto levou o deputado Delfim Netto (PPR-SP) a alcunhar o Orçamento da União como uma “peça de ficção”, resumida à irônica frase do próprio Delfim, segundo a qual “nós fingimos que aprovamos o Orçamento e o Governo finge que vai cumprir”.
É fato também que a Comissão e o próprio Congresso muitas vezes pagam pelo que não fizeram. Assim é que a propalada “morosidade” dos trabalhos, inúmeras vezes, é decorrência do deliberado atraso do Executivo em enviar ao Congresso a proposta orçamentária. Em 1994, por exemplo, após apresentar e reapresentar versões, o Governo Itamar Franco atrasou em nada menos que 9 meses o envio da matéria. Estaria por trás desse procedimento o interesse do Executivo em executar a seu modo o Orçamento da União, através de expedientes autorizativos que são acionados em razão exatamente da não votação do projeto de autoria do Governo. O PT, um dos partidos que exercem mais atenta vigilância sobre a questão do Orçamento, acusa o Governo de, nessas ocasiões, sempre ultrapassar os limites impostos pela legislação, autorizando despesas muito acima do duodécimo estabelecido como teto máximo.
Todos esses contratempos se desdobram em outros problemas, um deles de seriedade significativa: os constantes atrasos e a exigüidade de prazos acabam levando os parlamentares a votar propostas sem o detido exame que matéria de tal importância exige. Não há como ler, no prazo de poucas horas, um calhamaço de centenas de páginas que muitas vezes escondem, como dizem os petistas, muitas “maracutaias” por trás de manobras técnicas de alta complexidade. O resultado é que o Congresso acaba dando carta branca ao Governo para executar algo que os próprios parlamentares não sabem do que se trata.
MUDANÇA TEM QUE SER
GERAL E IRRESTRITA
Numa das críticas que fez ao processo orçamentário de 1994, o PT assinalou que o prazo de emendas à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) encerrou-se antes do prazo de emendas ao projeto de lei que modificava o Plano Plurianual – PPA. E indaga o partido: “Como fazer emendas responsáveis à LDO sem conhecer o PPA?”. A própria Constituição determina que a LDO e a Lei Orçamentária têm que ser compatíveis com o Plano Plurianual.
A LDO é outro dispositivo que merece exame cuidadoso antes da votação. É ela que determina condicionantes em relação ao Orçamento, e que estabelece também as normas a serem seguidas nos casos em que a lei orçamentária não tenha sido aprovada em tempo hábil. É através da LDO, por exemplo, que se estabelecem os procedimentos para pagamento do salário do funcionalismo, quando a verba não está ainda devidamente liberada por aprovação do Congresso. Surgem então alternativas, como a de pagar os salários com base no que está previsto e não aprovado ainda, ou com base no orçamento anterior, devidamente corrigido monetariamente, entre outras opções que a LDO pode colocar ao alcance do Executivo para evitar maiores transtornos. É com base também no que dispõe a LDO que se cumprem os compromissos relativos a pagamentos de juros e contrapartidas internacionais, quando o Orçamento ainda não está votado.
O Executivo acaba exorbitando em quase todas as circunstâncias. No ano passado, chegou a modificar a LDO por medida provisória, ato claramente inconstitucional, na medida em que todo processo orçamentário deve passar pela Comissão Mista de Orçamento, segundo o que está disposto também na Constituição. Mais uma vez é o PT quem aponta o que estava por trás dessa manobra: o Governo queria apenas beneficiar os seus aliados na execução orçamentária, enquanto o Congresso Nacional não votava o Orçamento da União. As modificações efetuadas através da MP foram: supressão das regras de regionalização de investimentos, limitação do montante de emissão de títulos públicos ao montante de amortização da dívida e, finalmente, intervenção em todo o capítulo de regras da execução orçamentária, deixando a decisão de onde se gastar os recursos públicos somente nas mãos do Poder Executivo.
MAIS PODER PARA
O CONGRESSO
Durante o regime militar, o Congresso Nacional aprovava ou rejeitava integralmente a proposta orçamentária enviada pelo Poder Executivo, sem a possibilidade de apresentar emendas. Essa prerrogativa de emendar o Orçamento foi reconquistada pelo Poder Legislativo com a Constituição de 1988. É desta “brecha” que os parlamentares se utilizam para apresentar emendas que sirvam a interesses localizados e eleitoreiros, e é por ela também que se abre a porta para a corrupção, através da criação de entidades “fantasmas” destinadas a beneficiar indevidamente amigos e até parentes de parlamentares.
Fatos como estes levam a sugestões como a de limitar essas emendas a obras de caráter nacional, em setores como reforma agrária, Saúde, Educação e investimentos das estatais, entre outros. Os parlamentares, em resposta, indagam como seriam solucionados os interesses ligados diretamente aos municípios, sem a autorização dessas verbas para uso das prefeituras em pequenas obras. Outra sugestão é a de acabar com as emendas por parlamentar, estabelecendo-se as chamadas “emendas de bancada”, em que cada partido apresentaria em bloco suas propostas ao Orçamento. Isto não impediria, no entanto, que “favores” fossem trocados entre os integrantes de uma mesma bancada, de modo a preservar os interesses respectivos, o que tornaria ineficaz a medida “moralizadora”.
Tudo o que se pode fazer para dar nova imagem à Comissão de Orçamento resume-se, portanto, a uma palavra apenas: transparência. Os mecanismos de elaboração e votação de emendas dificilmente serão modificados, na medida em que, pelo menos em boa parte dos casos, têm sua razão de existir. É inegável que, mesmo nesse aspecto, há o que aperfeiçoar, como a obrigatoriedade de publicação e votação de emendas destinadas a subvenções sociais. Todo o processo de “moralização” só apresentará resultado, no entanto, a partir do momento em que forem criados mecanismos eficazes de fiscalização, tanto no que diz respeito ao procedimento dos próprios parlamentares, como no que se refere ao procedimento do próprio Governo Federal no tocante ao que foi aprovado para o Orçamento da União.